Innovatiiviset hankinnat alkavat ihmisestä

Viime vuosina useimmin mainittu luku julkisten hankintojen kokonaisarvoksi Suomessa on 35 miljardia euroa vuodessa. Timo Kivistön ja Veli-Matti Virolaisen kesällä 2019 julkaistu korjattu kokonaismäärä 52 miljardia euroa ylittää tämän selvästi. Ero luvuissa muodostuu ensin mainitussa luvussa sivuutetuista ostoista julkisesti omistetuilta yrityksiltä ja liikelaitoksilta sekä hankinnoista näiden välillä. Ottaen huomioon, että Lappeenrannan yliopiston tutkijoiden esittämä summa on yli viidenneksen Suomen vuosittaisesta bruttokansantuotteesta, on perusteltavaa sanoa, että julkinen hankinta on meille merkityksellistä jollain tavalla, jokaisena vuoden päivänä ja monesta hyvinvointiamme koskevasta näkökulmasta.

Kehittyvät julkiset hankinnat

Paineita julkisten hankintojen kehittämiselle kohdistuu useista suunnista. Ehkä näkyvin näistä on sosiaali- ja terveysalan uudistus, jonka haasteena on toteuttaa vähintään nykyisen kaltainen palvelutarjooma myös tulevaisuuden taloudellisesti epäsuotuisammalle väestöpohjalle. Vaikka tarve hankintojen kehittämiseen on lisääntynyt ennen kaikkea väestön ikääntymisen, syntyvyyden laskun ja julkisen sektorin huonon taloustilanteen takia, on paine olemassa olevien hankintamallien kehittämiseen mahdollistanut myös uusien innovaatioiden syntymistä. Siinä missä Juha Sipilän hallituksen tavoitteissa vähintään 5 prosenttia Suomen julkisista hankinnoista tuli toteuttaa innovatiivista hankintamenetelmää hyödyntäen, joulukuisessa Sanna Marinin hallitusohjelmassa sama tavoite on nostettu jo 10 prosenttiin julkisista hankinnoista kuluvan vaalikauden loppuun mennessä.

Nykyisellään innovatiivisia hankintoja edistetään Suomessa mm. Elinkeinoministeriön ohjaamassa Kestävien ja innovatiivisten julkisten hankintojen verkostomainen osaamiskeskus KEINOssa sekä syksyllä 2019 työskentelyn aloittaneessa valtiovarainministeriön ohjaamassa Hankinta-Suomi-ohjelmassa. Kannustusta hankintojen kehittämiseen antavat myös tuoreimmat EU:n vuoden 2014 hankintadirektiivi ja vuonna 2017 käyttöönotettu laki julkisista hankinnoista ja yhteiskäyttösopimuksista Suomessa. Pohjimmiltaan innovatiiviset julkiset hankinnat pyrkivät täyttämään ihmisten tarpeita ja vastaamaan yhteiskunnallisiin ongelmiin tehostamalla uudenlaisten tuotteiden, palveluiden ja prosessien syntymistä. Yleisesti katsotaan, että innovaatioiden kehittäminen perustuu ennen kaikkea lisääntyneeseen yhteistyöhön hankinnan kilpailutuksessa ja sopimuksissa toimittajien kanssa. Hankinnan vaikuttavuutta toimittajanäkökulmasta edistäviä tavoitteita voivat olla esimerkiksi paikallisten markkinoiden kehittäminen ja tulevaisuuden referenssien tarjoaminen osallistuville toimittajille.

Vuorovaikutus tutkimuksen keskiössä

Siinä missä kansalliset raportit ja esitykset innovatiivisista hankinnoista korostavat useimmiten aikaista toimittajayhteistyötä ja neuvotteluun perustuvia kilpailutuskäytäntöjä, on markkinoinnin tieteenalan tutkimuksessamme keskitytty vuorovaikukseen hankinnan loppukäyttäjien näkökulmasta. Erityisesti hankinnalta vaaditun toiminnallisuuden ymmärtämisessä yhteistyö julkisia palveluita käyttävien kansalaisten kanssa voidaan nähdä elintärkeänä innovaatioiden syntymiselle. Lappeenrannan yliopiston tutkijoiden esittämästä 52 miljardin hankintapotista yli puolet kohdistuu palveluiden hankintaan. Kuitenkin palvelun varsinaiselle loppukäyttäjälle on usein merkityksetöntä, onko palvelun tuottajana kunta, valtio tai sairaanhoitopiiri itse, vai ulkopuolelta hankittu palveluntuottaja. Käyttäjänäkökulmasta osuvana yleissääntönä toimii esimerkiksi Jussi Pyykkösen ja Maria Röykän yhteishankintayksikkö Hanselin blogissa (2016) todettu: ”Kuluttamamme palvelut ovat merkityksellisiä vain silloin, kun ne vaikuttavat sinuun ja minuun – meihin kaikkiin”.

Joulukuussa 2019 julkaistu väitöstyöni ”It takes three to tango – End-user engagement in innovative public procurement” tutkii loppukäyttäjien sitouttamista innovatiivisissa julkisissa hankinnoissa. Tutkimustemme näkökulmaksi on valittu toimijoiden välinen vuorovaikutus ruohonjuuritasolla kolmen välisessä suhteessa julkisen sektorin tilaajan, yksityisen sektorin toimittajan ja palvelun loppukäyttäjän välillä. Tulokset innovatiivisista tilahankinnoista vastaavat muun muassa kysymyksiin, miten julkisten palveluiden loppukäyttäjiä hankintaprosessiin osallistetaan, ketä vuorovaikutukseen olisi hyvä osallistaa ja millaisia kykyjä uudentyyppisiin ja osallistaviin hankintoihin niitä harkitsevilta hankintayksiköltä vaaditaan.

Vaikka ymmärrys innovatiivisista hankinnoista sekä Suomessa että Euroopassa on edeltävien vuosien aikana kehittynyt, ovat tilaajien ensimmäiset lähtökohdat hankintojen suunnitteluun ymmärrettävästi yhä hankintalakia noudattavan hankintailmoituksen, kilpailutuksen ja sopimuksen turvaamisessa. Toisaalta julkista hankinnan keskustelua hallitsevat talouden rajoitteet ja tilaaja-toimittajasuhteet käytännön keskustelussa, toisaalta taas talousteoria ja hankintapolitiikka tutkimuksen osalta. Vaikka taloudellinen fokus on tärkeä kysyntälähtöisten hankintamallien perustelemiseen yhteiskunnallisella tasolla, on selvää, ettei tehokkuusajattelu tarjoa kaikkia vastauksia erityisesti hankintojen järjestämistä ruohonjuuritasolla koskeviin kysymyksiin.

Kolme puhetapaa innovatiivisiin hankintoihin

Hankintojen lähestymisellä suhdenäkökulmasta voidaan monimuotoistaa lähtökohtia sekä perinteisten julkisten hankintojen että innovatiivisten hankintojen toteuttamiseen. Tutkimukseemme pohjautuen erityisen hyödyllisenä voidaan nähdä hankintalogiikan muutos, jossa talouden realiteettien ohessa pyritään huomioimaan palvelusta hyötyvän kansalaisen hyvinvointi entistä laajemmin. Havainnollistan julkisia hankintoja ohjaavaa keskustelua tässä kolmen karkean lähestymistavan kautta, joissa suhdenäkökulman merkitys hankinnan toteutuksessa kasvaa taso tasolta.

Ensimmäinen julkisia hankintoja ohjaava puhetapa voidaan nähdä transaktionaalisessa hankintalogiikassa. Monille julkisten hankintojen parissa satunnaisesti toimineille ensimmäiset ajatukset hankinnoista liittyvät hankintoja säätelevään lakiin ja suosituksiin sekä virheiden välttämiseen hankinnan kilpailutuksessa ja sopimuksen muotoilussa. Transaktionaalinen ajattelu korostaa julkisen hankinnan johtamista niukkuuden rajoissa tehokkuutta tavoitellen. Tiedonvaihdanta ja vuorovaikutus on oletusarvoisesti tarkasti ohjattua ja tarkoituksena on ennen kaikkea varmistaa, että julkiset organisaatiot toimivat syrjimättä ja läpinäkyvästi ja välttävät näin hankintapäätöksiin kohdistuvat valitukset, korjauspyynnöt ja markkinaoikeuden käsittelyn.

Toinen hankintoja yhteistyöllisempään suuntaan siirtävä puhetapa voidaan nähdä kumppanuuksiin perustuvassa hankintalogiikassa. Suurimpana muutoksena edelliseen on, että nyt halvimman hinnan ohella merkittäväksi vertailuperusteeksi muodostuu julkisen palvelun laadun edistäminen. Tiiviimpi toimittajayhteistyö on kasvattanut rooliaan samalla, kun hankintojen mahdollistama innovatiivisuus on huomioitu Euroopan unionin ja komission antamissa säädöksissä ja niihin pohjautuvissa kansallisissa hankintalaeissa. Hedelmällisten kumppanuussuhteiden muodostumiseksi julkisen sektorin tilaajan ja yksityisen sektorin toimittajan tulisi pyrkiä sekä muodollisiin että epämuodollisiin käytäntöihin, jotka mahdollistavat entistä tehokkaamman keskinäisen tiedonvaihdannan. Huomiota saaneina esimerkkeinä näistä käytännöistä käyvät Euroopan komission 2004 direktiivissä esitelty kilpailullinen neuvottelumenettely ja Euroopan unionin 2014 direktiivissä esitelty innovaatiokumppanuus.

Vaikka edeltävät lähestymistavat ovat kuntien tiukka taloustilanne ja innovatiivisten hankintojen uutuus huomioon ottaen ymmärrettäviä, voidaan niiden nähdä sivuuttavan osan innovatiivisten hankintojen mahdollistamasta vuorovaikutuksesta. Julkisen hankinnan arvoa kansalaisnäkökulmasta korostaakseni kolmantena tärkeänä puhetapana voidaan esittää vuorovaikutukseen perustuva hankintalogiikka. Tässä lähestymisessä keskeisimpään rooliin nousee käyttäjän kanssa yhdessä luotu ja kohderyhmän kokemaa käytettävyyttä edistävä julkinen palvelu. Toisin sanoen hankintaprosessia ja sen tuloksia arvioidaan ensi sijassa kansalaisen hyvinvoinnin näkökulmasta.

Vuorovaikutukselliseen hankinnan lähestymiseen liittyy myös ymmärrys hankinnan sidosryhmistä aiempaa laajemmassa mittakaavassa. Tutkimustemme havaintoja seuraten, vaikkei 5-vuotiasta ole ehkä järkevää osallistaa päiväkodin tarkkoihin suunnittelupäätöksiin, olisi hyvä vähintäänkin tunnistaa sekä lapsi, tämän vanhemmat, päiväkodinhoitaja, päiväkodinjohtaja, kunnanpäättäjä että veronmaksaja päivähoitopalveluille vaikutuksenalaisina ja näin hankintaan potentiaalisesti osallistettavina toimijoina. Tämä keskustelu käyttäjien kanssa voidaan nähdä tilaajan tärkeimpänä tehtävänä markkinavuoropuhelua pohjustavan toiminnallisuuden määrittelemiseksi.

Vuoropuhelu ei vaadi ihmeitä

Innovaatioita edistävät hankintakäytännöt kuten kilpailullinen neuvottelumenettely, elinkaarisopimukset ja innovaatiokumppanuus toimivat erinomaisena lähtökohtana hedelmällisen vuorovaikutuksen rakentamiselle. Innovatiivinen hankintamenetelmä ei ole kuitenkaan välttämättömyys vuorovaikutuksen tai innovaatioiden syntymiselle ja aitoa vuoropuhelua voidaan toteuttaa myös niin sanotuissa perinteisissä hankinnoissa. Ehdottomia eivät ole myöskään hankintayksikön suuri koko ja kaiken kattavat resurssit. Vuoropuhelun edistämisessä pienten kuntien niukkuuden puitteissa muodostamat käytännöt voivatkin olla vähintään yhtä vaikuttavia tai vaikuttavampia kuin suurten kaupunkien tai valtion hankintayksiköiden vastaavat.

Tutkijana toivonkin entistä laajempaa huomiota sille, että kansallisen tason julkisissa hankinnoissa voi olla todellista opittavaa myös kuntatason hankintayksiköiltä. Olisi hienoa, jos kuntaliitosten, sote-uudistuksen sekä Hanselin ja Kuntahankintojen yhdistymisen muodossa tapahtuva julkisen sektorin keskittyminen ei niinkään söisi kuntien olemassaolevaa innovaatiokyvykkyyttä vaan päinvastoin levittäisi hyviä ruohonjuuritason käytäntöjä entistä laajemmalle tilaajien joukolle. Lupaavia esimerkkejä hyvien käytäntöjen jakamisesta esimerkiksi KEINO-osaamiskeskuksen toiminnassa on onneksi havaittavissa. Kun hankinnan lähtökohdaksi asetetaan palvelun arvo käyttäjän näkökulmasta, voidaan saavuttaa odotukset ylittäviä tuloksia.

Teksti: tutkijatohtori Hannu Torvinen
Kuva: Porapak Apichodilok, Pexels